Coordinador General:
Víctor Meza

Investigadores:
Leticia Salomón
Eugenio Sosa
Félix A. Molina
Mirna Flores Galo
Lucila Fúnes

Introducción:

En el mes de septiembre del año 2001, cuando apenas falta-ban dos meses para las elecciones generales, los dirigentes principales y los candidatos presidenciales de los cinco parti-dos políticos del país firmaron dos documentos de gran impor-tancia para la historia política reciente de Honduras: el Mani-fiesto de los partidos políticos al pueblo hondureño, suscrito el 04 de septiembre, y el Acuerdo Nacional de transformación para el desarrollo humano en el siglo XXI, aprobado el dia 18 de ese mismo mes.

En la historia política de Honduras, la firma de acuerdos y compromisos entre los partidos políticos no es una novedad. Sin ser totalmente una tradición, la suscripción de pactos y alianzas ha sucedido con relativa frecuencia y, casi siempre, ha concluido en acuerdos bipartidistas para facilitar el reparto del botín estatal y la administración de la cosa pública. Han sido acuerdos concertados y signados casi a hurtadillas, de espal-das a la nación, en reuniones confidenciales y poco transpa-rentes, con participación reducida y circunscrita sólo a los cír-culos cupulares de la clase política criolla o de los poderes fácticos que le dan aliento y sustento.

En cambio, los acuerdos y compromisos firmados en septiem-bre del 2001 fueron diferentes, por varias razones, pero sobre todo por una: porque fueron suscritos de cara al pueblo, ante la nación, frente al país entero, con el aval de numerosas organi-zaciones de la sociedad civil y destacados representantes de la comunidad cooperante internacional. Esta sola circunstancia es ya suficiente para marcar el carácter cualitativamente distinto de los acuerdos de septiembre del 2001 con respecto a los pactos, compromisos o alianzas firmados anteriormente por los partidos políticos en Honduras.

Acuerdos semejantes a los firmados en septiembre del 2001 sólo fueron posibles en las nuevas condiciones que caracteri-zan a la llamada Honduras post Mitch, es decir en las nuevas condiciones políticas y sociales creadas después del paso arrasador del huracán Mitch a finales de octubre y principios de noviembre del año 1998.

El huracán no sólo generó destrucción y muerte en el territorio nacional. También creó condiciones para una reconstrucción física distinta, que fuera acompañada de la necesaria transfor-mación institucional que el país requiere desde hace ya mucho tiempo. De igual manera, facilitó el surgimiento, en algunos casos, o resurgimiento, en otros, de numerosas y variadas organizaciones de la sociedad civil, especialmente organiza-ciones no gubernamentales (las llamadas ONGs), que, cual hongos después de la lluvia, empezaron a aparecer o hacerse visibles en todo el país, interactuando con los organismos esta-tales o suplantando a los mismos, cuando ello era inevitable, en el manejo urgente de la crisis y la catástrofe.

Superada la emergencia y una vez iniciados los trabajos de la reconstrucción, esas organizaciones de la sociedad civil, en estrecha alianza y con el respaldo decidido de la comunidad de los países donantes, se convirtieron en un interlocutor tan ine-vitable como válido ante los organismos e instituciones del Estado hondureño. Rendida ante los hechos, la clase política gobernante debió aceptar, a regañadientes y con evidente dis-gusto, que era necesario tomar en cuenta a esas organizacio-nes que hablaban en nombre de una sociedad civil, tan difusa y gelatinosa como incomprensible y sorprendente. Sin acabar de entenderla y, por supuesto, sin aceptarla plenamente, el go-bierno de entonces y la clase política local debieron dialogar con esa emergente sociedad civil que, además de tener pro-puestas concretas para casi todo, disponía del favor abierto y la solidaridad manifiesta de los países y organizaciones donan-tes. Se le podía rechazar y hasta cuestionar su legitimidad política, pero no se podía ignorar su fuerza y vitalidad social.

En tales condiciones, la firma de acuerdos y compromisos co-mo los suscritos en el 2001, dos meses antes del torneo electo-ral, aparece como una consecuencia lógica de esa nueva di-námica política que invadió la sociedad hondureña. Y, en con-secuencia, la adopción de acuerdos y la suscripción de com-promisos genera también, a su vez, corrientes de monitoreo y seguimiento para verificar el cumplimiento de los mismos.

Durante el proceso electoral del año 2001, por primera vez se llevó a cabo un amplio y sostenido ejercicio de seguimiento y análisis constante sobre el comportamiento de los actores polí-ticos, sobre su discurso, su estilo, sus propuestas, su visión de país y su actitud -de tolerancia o intolerancia- ante la sociedad civil. Desde el ámbito privado de la academia y en el espacio libre de la ciudadanía activa, un grupo de investigadores ads-critos al Centro de Documentación de Honduras (CEDOH) dio seguimiento minucioso y paciente a todo el proceso electoral, desde el momento en que fueron escogidos los candidatos a cargos de elección popular en el marco de las elecciones pri-marias, hasta el punto en que fueron definitivamente elegidos y convertidos en autoridades legítimas como resultado de las elecciones generales. El resultado final de todo ese esfuerzo de investigación y análisis está contenido en el libro "Proceso electoral 2001: monitoreo desde la sociedad civil", publica-do por nuestro Centro en julio del año 2002.

Continuando con esa buena práctica de supervisar el accionar de la clase política y medir las consecuencias de sus actos de cara a la sociedad en general, el CEDOH realizó también un amplio esfuerzo de monitoreo al cumplimiento de los acuerdos contenidos en el "Manifiesto de los partidos políticos al pueblo hondureño", es decir el conjunto de propuestas y promesas para llevar a cabo una reforma profunda del sistema político-electoral del país. El informe final de ese trabajo de seguimien-to, análisis y comprobación práctica, está resumido en el libro "Honduras: sistema político, crisis y reformas. Monitoreo desde la sociedad civil", editado por el CEDOH en noviembre del año 2003.

Hoy, luego de haber concluido el trabajo de monitoreo a los compromisos enumerados en el "Acuerdo Nacional de trans-formación para el desarrollo humano en el siglo XXI", el equipo investigador del CEDOH está en capacidad de poner en manos de nuestros lectores y usuarios el informe final de ese prolon-gado esfuerzo de investigación, convertido en este nuevo libro que ahora sacamos a la luz pública.

Los acuerdos y compromisos contenidos en este amplio docu-mento, firmado el 18 de septiembre del año 2001, son varios y muy diversos. Para un mejor estudio de los mismos y a fin de facilitar su rastreo y seguimiento, el equipo investigador los dividió en dos grandes grupos, en atención a los temas trata-dos y al alcance y naturaleza de los mismos. De esa forma, se crearon dos componentes temáticos claramente diferenciados:

• Estado y política, que abarca nueve de los compromi-sos asumidos en el texto completo del documento, y
• Sociedad y desarrollo, que contiene los restantes diez compromisos del Acuerdo total.

En el primer componente, es decir en el grupo de Estado y política, quedaron incluidos los siguientes acuerdos y com-promisos: el esbozo y construcción de una visión de país de cara al siglo XXI; diseño de una nueva visión de Honduras con respecto a su entorno centroamericano y al mundo en general; voluntad política real para llevar a cabo la modernización del Estado; apoyo a la descentralización del Estado y al desarrollo municipal; reforma y modernización del sistema de justicia; alianza para la transparencia y eficiencia de la gestión pública; un plan de seguridad integral para proteger a las personas y sus bienes; la reforma del sistema político-electoral, y la pro-moción de un pacto entre los partidos políticos en torno a la situación fiscal del país.

En el segundo componente, es decir en el área de Sociedad y desarrollo, están incorporados los temas que siguen: el creci-miento económico en función del desarrollo humano sostenible; una alianza nacional para combatir la pobreza; un plan integral de seguridad alimentaria; el diseño de una estrategia para el desarrollo en las zonas fronterizas; un plan nacional de empleo y productividad; apoyo a los procesos de equidad de género; una alianza en favor de la familia; un acuerdo para la transfor-mación educativa; un pacto ciudadano por la juventud, y una estrategia consensuada para la transformación agroforestal y la protección del medio ambiente.

Como puede verse, el ámbito que abarcan los diferentes com-promisos es muy amplio y complicado. De hecho, en este do-cumento están comprendidos casi todos los temas que consti-tuyen la agenda nacional -política, económica y social- del país, conformando la base de lo que podría ser un gran Plan de Nación para orientar y dar sentido y rumbo al desarrollo de Honduras en este nuevo milenio.

Al constatar este hecho -la amplitud y diversidad de los acuer-dos y compromisos asumidos-, uno no puede menos que pre-guntarse ¿hasta qué punto eran conscientes los políticos al momento de firmar este documento, cuán convencidos estaban de la necesidad de firmarlo y, lo que es más importante, de su propia capacidad para cumplirlo al pie de la letra?

No hay una sola respuesta para estos interrogantes. El pro-blema no es un dilema maniqueo entre el si y el no. Es mucho más complicado. Por una parte, no hay duda que en momentos de euforia electoral, a las puertas de las urnas, los políticos tienen la irremediable tendencia a prometerlo todo, a ofrecerlo todo y crear todo tipo de ilusiones con el fin exclusivo de obte-ner el voto de los electores. De igual manera, cuando dejan de ser candidatos y se convierten en gobernantes, se impone la tendencia contraria de olvidarlo todo y empezar de cero. Es como si se produjera un divorcio súbito entre el discurso electo-ral y la práctica gubernamental, entre el aspirante que busca los votos y el elegido que ya los consiguió. Al final, el divorcio va más allá y queda atrapado en un dilema mayor, el que exis-te entre la ética y la política.

Por otro lado, muchos dirigentes políticos, conscientes de su imposibilidad real para acceder al poder por la vía de las urnas en una elección determinada, sucumben a la tentación fácil de comprometerse a realizar cuanta reforma les pidan y cuanta transformación sea necesaria, con tal de ganar simpatías y apoyo. No se sienten obligados con el cumplimiento de com-promisos que, de antemano lo saben, no estarán en capacidad de llevar a la práctica.

En cambio, los otros, especialmente los dirigentes de los dos grandes partidos políticos tradicionales, esos sí saben que tienen posibilidades de ganar las elecciones y, por lo tanto, de cumplir aunque sea una parte de los acuerdos y promesas que han firmado. Su compromiso adquiere una dimensión distinta, en tanto se asienta en el resultado electoral y en la posibilidad concreta de traducirse en reformas políticas y sociales especí-ficas.

Seguramente algunos dirigentes de la clase política local están conscientes de la necesidad de cumplir los compromisos con-traídos ante la sociedad y ante la comunidad donante, aunque quizás no lo estén en cuanto al alcance de esos compromisos y la mejor forma de convertirlos en realidad. Firmaron porque creyeron que los acuerdos y propuestas contenidos en el do-cumento son útiles y positivos para Honduras, pero a lo mejor no comparten la misma convicción ni el mismo conocimiento sobre la viabilidad y posibilidad real de esos compromisos. Con ellos, además de posible, es necesario dialogar y hacer labor de incidencia para que sus buenas intenciones se traduzcan en actos concretos de voluntad política real.

Sin embargo, otros dirigentes firmaron por simple cálculo políti-co inmediato, en atención a la urgencia de la publicidad electo-ral y pendientes del impacto propagandístico de la firma. Su voluntad de cumplimiento no existe y su dimensión ética frente a la palabra empeñada es difusa y abstracta. Con ellos es más difícil el diálogo y la búsqueda de consensos; no hay base para articular alianzas políticas válidas que generen confianza en la ciudadanía y devuelvan credibilidad al modelo político y al sis-tema de partidos.

Esto significa que las organizaciones de la sociedad civil que avalaron o respaldan la firma de los Acuerdos de septiembre del 2001, deben disponer de un enfoque diferenciado frente a la clase política al momento de demandar el cumplimiento de los compromisos. Tal enfoque supone un manejo selectivo de las alianzas y políticas de incidencia, del cabildeo y la búsque-da de apoyo entre los actores estatales y políticos para impul-sar el proyecto reformista en Honduras.

Además, la naturaleza tan variada y casi laberíntica de los di-versos acuerdos y compromisos firmados, demanda políticas de incidencia de diferente tono y profundidad, destinadas a distintos actores, en escenarios disímiles y singulares, lo que quiere decir, en pocas palabras, una gran habilidad y tacto en el manejo político de la estrategia para alcanzar el necesario cumplimiento de los Acuerdos de septiembre del 2001.

En este sentido, el trabajo de cabildeo y la construcción de redes y alianzas para presionar a favor de las reformas y el cumplimiento de los acuerdos debe ser un trabajo inteligente y plural, paciente y tolerante, de tal manera que permita cons-truir, en forma gradual pero constante, consensos sectoriales válidos y un diálogo nacional permanente.

Al revisar los resultados del monitoreo y los hallazgos de la búsqueda realizada en el transcurso de este trabajo de investi-gación, el equipo investigador del CEDOH ha podido compro-bar, entre otras cosas, las siguientes:

• La voluntad política disímil que existe al interior de los actores estatales y políticos para dar cumplimiento a los acuerdos y compromisos firmados en septiembre del 2001. Mientras en algunos espacios temáticos se advierte un deseo más explícito para convertir en hechos y realidad las promesas electorales y los acuerdos firmados, en otros campos se percibe resis-tencia sistemática o ignorancia, deliberada o casual, en torno a la naturaleza e importancia de estos asun-tos. Fue particularmente interesante comprobar el alto nivel de desconocimiento que existe entre los man-dos intermedios de la burocracia gubernamental en torno a los acuerdos y compromisos firmados por sus dirigentes políticos.
• El ritmo lento y despreocupado que caracteriza a la Administración pública al momento de poner en mar-cha los programas o proyectos que deben dar vida y sustancia a los compromisos del Acuerdo Nacional pa-ra la transformación del desarrollo humano en el siglo XXI.
• La escasa capacidad de propuesta y diseño de polí-ticas públicas al interior de las instituciones del Esta-do. Aunque muchos de los compromisos contraídos deben convertirse en políticas estatales de largo plazo, su diseño y ejecución no pueden ni deben ser abando-nados al arbitrio exclusivo de los actores estatales. Es preciso fortalecer y sistematizar las propuestas que surgen desde abajo, desde el interior de la ciudadanía y desde la capacidad propia de las organizaciones de la sociedad civil. O sea que, con frecuencia, no basta demandar el cumplimiento de un compromiso; es pre-ciso diseñar también la política y generar consensos sectoriales en torno a la misma.
• La forma incoherente y dispersa que a menudo adop-ta el cumplimiento parcial o limitado de los compromi-sos contraídos. Mientras en unos temas se pueden se-ñalar avances y esfuerzos sostenidos, en otros lo que advertimos es abandono y olvido totales. Este hecho demuestra, una vez más, la ausencia de una visión de país concertada, integral y de largo plazo, que propor-cione sentido, rumbo y racionalidad a la acción estatal. El diseño, construcción y ejecución de tal visión de país es, precisamente, uno de los compromisos asu-midos en los Acuerdos de septiembre 2001.
• La debilidad de presión concertada por parte de las organizaciones de la sociedad civil, en particular de aquéllas que avalaron los Acuerdos y compromisos de septiembre del 2001. Junto a esa incapacidad para convertir las demandas en una corriente uniforme de presión a favor del cumplimiento de los acuerdos, las organizaciones de la sociedad civil tienden también a mostrar abundante incoherencia y dispersión al mo-mento de diseñar sus propuestas y gestionar la con-versión de las mismas en medidas concretas de políti-cas públicas. La sociedad civil, a veces sin darse cuen-ta, sucumbe ante su propia condición de ente diverso, autónomo y plural.
• La resistencia definida o el disimulo calculado de los principales dirigentes políticos del país frente a los compromisos y acuerdos firmados en nombre de sus partidos ante la sociedad civil y la comunidad coope-rante internacional. Muchas veces, esos dirigentes po-líticos dan la impresión de ignorar lo que firmaron, olvi-dando a propósito sus compromisos o abjurando sim-plemente de los mismos.
• La llamada "cultura" del incumplimiento, que pro-porciona las argucias "teóricas" para explicar las razo-nes del engaño y el desentendimiento. Por la vía de tal cultura, se pretende justificar la separación creciente entre la ética y la política, asi como la amenazante des-integración moral de esta última.
• El conformismo fácil de amplios sectores de la ciuda-danía que se resignan al fatalismo de la demagogia y la mentira, como apropiada excusa para explicar la conducta de los dirigentes políticos y su calculado olvi-do de las obligaciones firmadas. La falta de una ciu-dadanía más activa se traduce inevitablemente en ciudadanía menguada y frágil, presa idónea para los cazadores políticos y los vendedores de ilusiones.

Estas y otras conclusiones, así como variados juicios de valor, conceptos y opiniones contrastadas, podrán encontrar los lec-tores en el texto de este libro que hoy ponemos en sus manos. La elaboración del mismo, su edición y divulgación, no habrían sido posibles sin el apoyo abierto y desinteresado, entusiasta y transparente, del gobierno de Holanda, a través de su embaja-da en San José, Costa Rica. Por supuesto, es preciso decir que tal apoyo no compromete en ningún momento a sus patro-cinadores con las ideas y conclusiones contenidas en este libro, cuya responsabilidad pertenece única y exclusivamente al equipo de investigadores del Centro de Documentación de Honduras (CEDOH).

Víctor Meza
Coordinador del Proyecto y
Director del Centro de Documentación
de Honduras